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191 membri tra multilateralismo e nazionalismo

Riforma Onu? Più coraggio ed efficienza

Un bilancio alla vigilia della verifica cinque anni dopo la Dichiarazione del Millennio

di Donato Speroni - 08 settembre 2005

“Nel settembre 2005, i governanti di tutto il mondo si riuniranno a New York per esaminare i progressi fatti dalla Dichiarazione del Millennio, adottata da tutti gli Stati Membri nel 2000. Il rapporto del Segretario Generale propone di adottare al vertice un’agenda che fornisca le linee di azione lungo le quali agire in seguito. Si tratta di decisioni che prefigurano azioni e riforme che potranno essere attuate se solo si raggiungerà la sufficiente volontà politica tra gli Stati”. Comincia così il documento “In larger freedom, verso sviluppo, sicurezza e diritti umani per tutti” presentato dal Segretario generale delle Nazioni Unite Kofi Annan il 21 marzo, in una data scelta espressamente per il suo valore simbolico, trattandosi del primo giorno di primavera. Un compendio in italiano del documento è stato redatto dal Centro Regionale di Informazione delle Nazioni Unite in Europa.


L’Onu: una grande macchina da cambiare
“Il mondo ha bisogno di Stati capaci e forti, di una cooperazione effettiva con la società civile ed il settore privato, e di istituzioni regionali e intergovernative globali che siano in grado di mobilitare e coordinare un’azione collettiva”, dice il documento di Annan. E il suo preambolo si conclude con una frase che mai era stata pronunciata da chi è al vertice dell’Onu: “Le Nazioni Unite devono essere ristrutturate secondo modalità inedite, con un’audacia e un’efficienza senza precedenti”.

Siamo veramente alla vigilia di una profonda trasformazione dell’Onu? Di questo dibattito, e dell’ampia portata delle proposte presentate da Annan, l’opinione pubblica italiana ha percepito ben poco, perché quasi tutti i commenti si sono concentrati sul tema di più immediato e diretto interesse per il governo di Roma: l’eventuale allargamento del Consiglio di Sicurezza, con il rischio che l’Italia resti relegata tra i paesi di secondo rango, mentre altri come la Germania vengono promossi al tavolo dei potenti. C’è però il rischio, segnalato dall’ex ambasciatore italiano a Washington Ferdinando Salleo, che la questione del Consiglio di Sicurezza finisca col paralizzare una riforma della quale si sente davvero la necessità. “Bisognerebbe”, scrive Salleo, “che gli Stati più impegnati nel multilateralismo accantonino per il momento il Consiglio di Sicurezza e concentrino le energie sulle parti della riforma immediatamente attuabili”.

Per capire l’importanza della posta in gioco è necessario capire che cosa è davvero il “sistema Onu” in questo terzo millennio, quali sono le sfide che deve affrontare e quali le forze in gioco.

L’istituzione nata il 24 ottobre 1945 con l’adesione da 51 paesi si è evoluta in un aggregato di 191 nazioni con i regimi politici più diversi. Le riunioni dell’Assemblea generale che si svolgono nel palazzo di New York sono solo una parte minima del lavoro dell’organizzazione. Basti dire che l’elenco dei siti web relativi a soggetti, programmi ed attività dell’Onu e delle organizzazioni multilaterali collegati supera le cento voci. Comprende anche organizzazioni che hanno una loro autonomia rispetto all’Onu, come la Banca Mondiale o la Wto, l’Organizzazione del Commercio. Tuttavia il sistema multilaterale è fortemente interconnesso e una riforma dell’Onu finirebbe inevitabilmente col toccare tutte le altre componenti.

Una navigazione attraverso questi siti dà l’idea della vastità e della complessità dei lavori in corso in tutto il mondo, una complessità di cui spesso non ci rendiamo conto, perché l’attenzione dei media è attratta quasi esclusivamente dai grandi dibattiti internazionali o dalle difficili e talvolta fallimentari operazioni di peace keeping, ignorando il lavoro portato avanti da migliaia di funzionari, esperti o dipendenti locali in pressoché tutti i paesi in via di sviluppo.

Ma funziona, questa macchina? Oppure, come dicono i neoconservatori americani nelle loro tesi più estreme, tanto varrebbe smantellare tutto e lasciare ai singoli paesi (e innanzitutto agli Stati Uniti) il compito di mantenere l’ordine e di promuovere la democrazia e lo sviluppo?

In realtà per cercare una valutazione obiettiva sul funzionamento dell’Onu non c’è bisogno di andare lontano, basta ascoltare quello che dice lo stesso Annan nel suo rapporto. “Molto è già stato fatto”, dice Annan, ricordando tutti gli interventi organizzativi da lui introdotti dal 1997 (quando fu nominato Segretario generale) fino ad oggi. “Oggi le strutture organizzative sono meglio definite, i metodi di lavoro più efficienti e i programmi meglio coordinati, con una cooperazione effettiva in molte aree con la società civile e col settore privato”. Ma aggiunge: “Molti altri cambiamenti sono necessari: attualmente, la presenza di diverse strutture di governance nelle diverse parti del sistema, e le missioni che si sovrappongono o che riflettono priorità non più attuali contribuiscono a ridurre la nostra efficacia. Dobbiamo dare ai nostri manager poteri effettivi, allineare gli obiettivi a quelli indicati dagli Stati membri (…) e professionalizzare il Segretariato, per far sì che la performance del suo staff e l’intera sua gestione siano rigorosamente verificabili. E dobbiamo assicurare una maggiore coerenza tra i rappresentanti e le attività dell’intero sistema della Nazioni Unite nei diversi paesi, soprattutto nei settori economici e sociali”.


Le proposte di riforma
La riforma delineata da Annan nel documento proposto il 21 marzo era stata anticipata da un Rapporto di studio affidato a un panel di sedici esperti di alto livello e presieduto dall’ex premier tailandese Anand Panyarachun. Il Segretario generale evita saggiamente di scegliere tra le due opzioni per la riforma del Consiglio di sicurezza delineate in quest’ultimo Rapporto (lasciando così la decisione più scottante alla responsabilità degli stati membri), ma è molto esplicito su tutti gli altri punti della riforma. Il suo documento si articola sulle misure necessarie per conseguire tre libertà fondamentali per l’umanità (dalla miseria, dalla paura, di vivere con dignità) e si conclude poi con una serie di concrete proposte organizzative.

Riuscirà il segretario generale dell’Onu a portare in porto la sua riforma? Molti ne dubitano, per una somma di ragioni. Intanto, Annan è indebolito dallo scandalo “Oil for food” che coinvolge suo figlio. Inoltre, il disegno generale della sua proposta incontra resistenze in tutto lo schieramento che si oppone all’ipotesi di un rafforzamento del sistema multilaterale, a cominciare dagli Stati che temono di perdere una parte della loro sovranità. E’ certo che il governo di George Bush non condivide una buona parte delle proposte avanzate, a cominciare dall’aumento degli aiuti, dal rafforzamento del Tribunale penale internazionale e dal rafforzamento dell’Alto commissario per i diritti umani. La nomina stessa di John Bolton alla carica di ambasciatore Usa presso le Nazioni Unite è indicativa di un atteggiamento fortemente critico verso l’organizzazione. E’ di Bolton la frase: “l'Onu è qualcosa di inesistente. Se dal palazzo di vetro di New York sparissero una decina di piani nessuno noterebbe la differenza”.

Ma non sarà solo colpa degli Stati Uniti se le Nazioni Unite non riusciranno a riformarsi. Molti temono che ormai l’Onu sia cresciuta fino a diventare ingestibile. I membri d’origine erano quasi tutti uniti dal trauma della seconda guerra mondiale. Degli attuali 191, una buona maggioranza è governata da regimi che a fatica si possono definire democratici. E’ dunque venuta a mancare quella comunanza di valori che ha fatto nascere l’Organizzazione, con conseguenze anche paradossali: per esempio, la presenza nella Commissione Diritti Umani di paesi nei quali questi diritti sono oppressi, come lo Zimbabwe.

I tentativi di autoriforma dell’Onu incontrano dunque dubbi e molte resistenze. Abbiamo già citato quelle dei neoconservatori; sul versante opposto dello schieramento politico c’è l’insieme di chi si oppone alla globalizzazione o la vede con occhio molto critico. Per i “no global”, istituzioni come il Wto, la Banca Mondiale o il Fondo Monetario sono diventate il simbolo stesso della globalizzazione che essi rifiutano, anche se col passare del tempo le posizioni sono diventate più sfumate.

La sinistra alternativa, infatti, non nega la necessità d’istituzioni multilaterali, ma (se è possibile sintetizzare una galassia così composita) chiede innanzitutto maggiore trasparenza in tutti i lavori delle organizzazioni multilaterali. E’ una richiesta realistica. Da quando esiste internet il concetto stesso di trasparenza è cambiato: milioni di pagine di documenti sono effettivamente consultabili rapidamente da milioni di persone ed è facile immaginare che questo fatto cambierà l’intero modus operandi di molte organizzazioni.

Più difficilmente attuabile l’altra richiesta: si vorrebbe che queste istituzioni fossero democratiche, basate cioè su una rappresentanza proporzionale alle popolazioni. “Vogliamo un’Onu dei popoli, non un’Onu di stati sovrani armati” hanno detto all’ultimo Social Forum di Puerto Alegre gli esponenti dell’organizzazione italiana Tavola della Pace, che ha proposto un dibattito sulla riforma, senza peraltro negarne l’utilità.

E’ difficile immaginare una rappresentanza diretta in tutti i casi in cui le popolazioni non sono neppure rappresentate da regimi liberamente eletti. Per questa ragione, altri riformatori propugnano una rifondazione dell’Onu che parta dai governi effettivamente democratici. E’ questo l’obiettivo del Council for a Community of Democracies (Ccd), nato a Varsavia nel giugno 2000 con la partecipazione di 106 paesi. Il Ccd ha tenuto a Santiago, dal 28 al 30 aprile 2005, la sua terza conferenza, dove il governo italiano si era fatto rappresentare dall’europarlamentare Emma Bonino. Il documento finale, però, secondo il giudizio della stessa Bonino, ha un po’ deluso le attese di chi si aspettava qualche passo coraggioso sulla via delle riforme delle strutture multilaterali. C’è il rischio che la diffusione della democrazia resti affidata soltanto alla politica americana, con un’Onu relegata a una funzione notarile.


La partita dello sviluppo
Ma perché è così importante riformare l’Onu e l’intero sistema multilaterale? La risposta più chiara è stata fornita dal presidente uscente della Banca Mondiale James Wolfensohn: un mondo di sei miliardi di persone (che diverranno otto tra 25 anni) in cui 2,8 miliardi di persone vivono con meno di due dollari al giorno, rischia uno “tsunami demografico”, cioè sommovimenti di tale entità da provocare un rischio di collasso dell’intero sistema. Attualmente “quel miliardo di persone che controlla l’80% delle risorse spende solo 60 miliardi di dollari all’anno in aiuti a fronte di 1000 miliardi di investimenti militari e 300 miliardi in aiuti alla propria agricoltura”.

Gli aiuti allo sviluppo sono dunque molto limitati e ben al di sotto di quello 0,7 per cento del Pil che era stato promesso in occasione dell’adozione dei Millennium Development Goals (Mdg). Ma quel che è peggio è che una parte consistente di questi aiuti è spesa male, spesso indirizzata ad accordi bilaterali stipulati con lo scopo di aprire un mercato di sbocco (o di offrire occasioni di appalti) alle imprese del paese donatore o comunque legati ad obiettivi di breve termine.

Gli aiuti risentono anche dell’effetto mediatico che circonda il Sud del mondo: è molto più facile raccogliere fondi per aiutare le popolazioni colpite da guerre, carestie o altri disastri, mentre è molto più difficile indirizzare un flusso costante di aiuti alle politiche di sviluppo cosiddette “ordinarie”. Di questa distorsione abbiamo tutti avuto una conferma dopo la disastrosa inondazione che ha colpito il Sud Est asiatico: il flusso degli aiuti è stato così immediato e di tale entità da far sì che parte dei materiali affluiti rimanesse inutilizzati nei porti di smistamento.

Un altro esempio significativo è quello che riguarda le malattie in Africa. E’ più facile raccogliere fondi per combattere la diffusione dell’Aids, che indubbiamente è un flagello spaventoso, ma è molto più difficile indirizzare i fondi alla diffusione delle reti e dei repellenti antizanzare, che con pochi euro consentono di difendere dalla malaria, malattia endemica che miete centinaia di migliaia di vittime.

In molti paesi africani le condizioni di vita stanno migliorando, come testimonia il recente rapporto sul continente stilato dall’Ocse. Ma una partita fondamentale per tutto il Sud del mondo si giocherà nei prossimi anni sul miglioramento delle condizioni di vita nelle zone rurali. Non è pensabile, per esempio, che un continente come l’Africa si avvii ad avere la maggioranza della sua popolazione in megalopoli ingovernabili, perché la gente preferisce una baraccopoli dove però ha la luce elettrica e quindi la televisione e il frigorifero rispetto alle residenze tradizionali nei villaggi. Ma il miglioramento delle condizioni rurali si sostanzia nella costruzione di strade o elettrodotti, nel miglioramento delle condizioni sanitarie e delle scuole: progetti costosi ma meno brillanti dal punto di vista dell’attenzione mediatica.

I piani d’azione esistono già. In concomitanza col varo dei Mdg, tutti i paesi del Sud del mondo furono stimolati dalla Banca mondiale a varare impegnativi piani di riduzione della povertà. I cassetti ministeriali delle capitali africane sono pieni di piani Efa (Education for all), Prs (Poverty reduction strategy), Rbm (Roll back malaria) e altre sigle fantasiose. In molti casi si tratta di piani ben fatti e realistici, redatti con il supporto della Banca Mondiale e dell'IDA, l'agenzia che lavora con i paesi più poveri. Ma nel frattempo è arrivato l'11 settembre, le priorità del mondo industrializzato sono cambiate, e i piani sono rimasti nel cassetto: non ci sono più i soldi. Si veda su questo tema il saggio “Doing the sums on Africa”di Jeffrey Sachs, direttore dell'Earth Institute della Columbia University e consigliere specialer di Annan sui Mdg, pubblicato sull'Economist del 20 maggio 2004.

E’ da questa situazione che prendono le mosse, in parallelo con i progetti di riforma delle istituzioni multilaterali, le proposte innovative nel campo dei finanziamenti degli aiuti allo sviluppo. I governi dei paesi industrializzati sono tutti condizionati da una situazione apparentemente contraddittoria: da un lato non sono in grado di far gravare gli ulteriori aiuti sulla spesa pubblica, fortemente condizionata da vincoli quali il patto di stabilità dell’area euro, disavanzi pregressi e dai costi connessi all’invecchiamento della popolazione. Dall’altro constatano che la causa del Sud del mondo ha un forte potenziale di mobilitazione di ricchezze private.

Tra i tentativi di reperire finanziamenti non pubblici per gli aiuti allo sviluppo va registrata la proposta del presidente francese Jacques Chirac di introdurre una tassa sulle transazioni finanziarie internazionali (la cosiddetta Tobin tax, dal nome dell’economista James Tobin che per primo la propose). Pochi però considerano questa proposta realistica. Più attuabile sarebbe invece quella lanciata dal premier inglese Tony Blair a favore dell’International Finance Facility (Iff), una sorta di emissione obbligazionaria che consentirebbe di raccogliere risparmio privato da destinare agli aiuti. Non è chiaro però chi dovrebbe gestire le risorse raccolte e quest’aspetto ha contribuito alla diffidenza del governo americano. Bush ha dichiarato che il lancio degli Iff per l’Africa non corrisponde agli obiettivi di bilancio degli Stati Uniti. D’altra parte sarà difficile che Blair possa coinvolgere in quest’impegno la Banca Mondiale e il Fondo Monetario se non otterrà una qualche forma di appoggio dagli Stati Uniti. Ed infatti nel vertice di Gleaneagles di luglio è stato concordato un aumento degli aiuti all’Africa e una parziale cancellazione del debito, ma si è evitato di affrontare il tema della riforma delle istituzioni che operano contro la povertà e dei loro meccanismi di finanziamento.

In conclusione, la situazione attuale è caratterizzata da un grande fervore di proposte, che nascono da esigenze universalmente riconosciute, ma si scontrano con strategie nazionali fortemente divergenti. In passato, i grandi passi avanti delle organizzazioni mondiali si verificarono dopo catastrofi globali: la Società delle Nazioni dopo la prima guerra mondiale, le Nazioni unite dopo la seconda. C’è da sperare che il mondo abbia imparato la lezione e riesca a riformare le sue istituzioni senza altre tragedie. Ma è solo una speranza.

Tratto (con qualche aggiornamento) dall’articolo pubblicato da East nel luglio 2005

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