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Continua il dibattito sull’articolo di Giacalone

Potere di grazia: astrazione del principio

Sarà la Consulta a dirimere il conflitto di attribuzione del potere tra istituzioni

di Alessandro Palazzo - 30 giugno 2005

Per effettuare un’analisi corretta di una norma costituzionale non è possibile non esaminare preventivamente la storia alle spalle della regola in esame.

La nostra Carta costituzionale è sorta sulle ceneri dello Statuto albertino del 1848, tradizionalmente valutato come estremamente liberale rispetto ad altre costituzioni “ottriate” dello stesso periodo, ma che manteneva il Sovrano al vertice dei poteri esecutivo e giudiziario. I poteri presidenziali sono evoluzione di quelli, più ampi ma non assoluti, che erano attribuiti dallo Statuto al Re d’Italia: il Presidente della Repubblica, per ognuno dei suoi atti giuridici, è oggi sottoposto ad un controllo da parte di altri organi costituzionali, mantenendo il ruolo di custode e garante dell’equilibrio costituzionale, che esprime attraverso gli atti che sono manifestazione ed esercizio dei suoi poteri.

La “politicità” delle azioni del Presidente deve, di conseguenza, essere intesa in senso diverso da quello comunemente usato: i suoi atti possono essere definiti come di indirizzo politico generale, slegati dalla quotidianità delle scelte dell’esecutivo. Il potere di grazia si inserisce all’interno di questo quadro, ma si caratterizza per una particolarità: esso si riferisce ad una singola e definita situazione (è un “provvedimento individuale”) ed è un potere “eccezionale”.

Ma la caratteristica principale della grazia è che essa, in quanto “perdono”, è insuscettibile di giudizi basati sul concetto di giusto o ingiusto ed è difficile anche ammetterne una valutazione di opportunità politica: il perdono per un individuo condannato con sentenza penale definitiva, se valutato secondo inappropriati criteri di giustizia e uguaglianza formale, è inevitabilmente in contrasto con essi, ma, secondo criteri di equità sostanziale, legati alla realtà del caso concreto e particolare, può avere una giustificazione.

Queste caratteristiche, unite alla consapevolezza della struttura che l’istituto ha avuto in passato, rendono, in astratto, la grazia un potere eminentemente presidenziale, nonostante già all’epoca dello Statuto albertino, l’istituto avesse subito alcune trasformazioni che lo avevano avvicinato agli “atti duali”.

La controversia odierna presenta, di conseguenza, alcuni interessanti spunti di riflessione.

In primo luogo, non è apparso chiaro il motivo per cui il Ministro di Giustizia abbia rifiutato di controfirmare l’atto del Presidente della Repubblica: il Guardasigilli non ha mai spiegato inequivocabilmente se il suo rifiuto fosse motivato dall’identità della persona da graziare, o fosse invece un rifiuto di principio di un istituto ritenuto ormai obsoleto ed iniquo per l’ordinamento contemporaneo, intendendo così suscitare, nel Paese e nel Parlamento, una riflessione sull’opportunità di una modifica radicale sull’argomento.

In secondo luogo, il fulcro della vicenda è ruotato intorno alla questione della titolarità del potere: se esso sia un potere presidenziale, con la conseguenza che la controfirma del Guardasigilli debba essere considerata un mero controllo di legittimità formale (è inesatto parlare di “atto dovuto”), o se invece il potere sostanziale sia condiviso tra i due soggetti, che debbano trovare un accordo per esercitarlo.

Evidentemente, il primo problema è dipendente dal secondo, poiché solo se si accetta l’ipotesi di un potere condiviso, si ammette che il Ministro di Giustizia (è convinzione diffusa che non sia rilevante la modifica del 1999 della denominazione del Ministero, che in precedenza era definito dalla legge ordinaria “di Grazia e Giustizia”) possa legittimamente esprimere e far pesare la sua volontà nel merito della questione.

Per le ragioni espresse sopra, chi scrive ritiene che il potere di grazia debba inserirsi nel novero dei poteri eminentemente presidenziali: per la sua natura di atto eccezionale (che ne limita la portata “politica”), per la storia costituzionale del nostro Stato e per il modo con cui esso contribuisce a modellare il ruolo del Presidente della Repubblica.

Nonostante la prassi affermatasi - che sembra richiedere al Ministro di Giustizia un ruolo propositivo o, secondo alcuni, un parere facoltativo e non vincolante - infatti, l’istituto resta una forma di clemenza e di perdono, che sembrerebbe più appropriato ritenere propria del Capo dello Stato, piuttosto che di un esponente del Governo. Non deve preoccupare, inoltre, il fatto che il Presidente possegga un potere che è ben lungi dall’essere uno “strapotere”: l’esclusione del Governo e del Parlamento (quest’ultimo, tra l’altro, resta titolare di ulteriori simili istituti) non devono spaventare proprio perché la grazia è eccezionale e individuale (e quindi tipicamente presidenziale), inadatta ad influire sulle politiche giudiziarie, che restano appannaggio del Parlamento e del Governo, la cui collegialità non è certo una garanzia necessaria per un istituto che non prevede né una scelta politica (in senso tradizionale), né l’applicazione di un criterio di giustizia formale. Inoltre, anche ammettendo che il potere sia condiviso, solo un singolo Ministro sarebbe coinvolto e non l’intero Governo.

Accettando questa tesi, la volontà del Ministro Castelli non dovrebbe avere alcuna rilevanza, né alcun peso dovrebbero avere le sue giustificazioni in merito al rifiuto della controfirma, al di fuori del controllo di legittimità formale, che è, questo sì, strumento di garanzia del corretto uso della grazia da parte del Capo dello Stato.

Le dichiarazioni del Guardasigilli acquistano importanza se si accetta la tesi contraria, che sostiene la titolarità condivisa del potere tra Presidente della Repubblica e Ministro di Giustizia: in assenza di certezza sulla titolarità, occorrerebbe da parte del Ministro Castelli maggior chiarezza in relazione al rifiuto. Non è di poco conto, infatti, la differenza tra rifiuto dell’istituto in generale o rifiuto della concessione della grazia in specifici casi.

Se fosse vera la seconda ipotesi, è evidente la volontà di affermare una scelta politica, condivisibile o criticabile come ogni decisione governativa. Se invece il Ministro ha voluto esprimere l’idea che l’istituto della grazia sia ormai un residuo del passato da abbandonare definitivamente, la questione si spinge comunque oltre le competenze del Guardasigilli.

Nonostante le indicazioni che proverranno dalla Consulta, l’eliminazione dall’ordinamento di un istituto che molti ritengono superato, ma che evidentemente appassiona, fa discutere e viene utilizzato ancora oggi, dovrà infatti subire l’iter stabilito di riforma costituzionale, non essendo sufficienti le dichiarazioni di un esponente dell’Esecutivo a far cadere parte di una disposizione della Carta.

Non vi è dubbio alcuno, quindi, che l’intervento della Corte costituzionale sia non solo opportuno, ma necessario al fine di chiarire le molte perplessità relative ad una previsione costituzionale oscura, che neanche il legislatore ordinario (intervenuto sull’argomento nei codici penale e di procedura penale) ha saputo risolvere.

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