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Perché la macchina burocratica non funziona

Management e safari ai fannulloni

Lavoriamo prima sul sistema e sui principi organizzativi della P.A. invece di dare la caccia al ladro

di Marco Vitale - 20 giugno 2008

I sondaggi contenuti nel bel servizio di Economy sulla riforma della pubblica amministrazione dal titolo “Fannulloni è finita la pacchia” inducono a una riflessione. Il primo è il sondaggio ISTUD tra un campione esclusivamente di manager. Il secondo è un sondaggio Axos Research tra un campione rappresentativo della popolazione adulta. Mi ha molto colpito l’esito del sondaggio ISTUD, chiaro ed efficace, basato su tre semplici domande. Una chiedeva l’opinione sulla decisione governativa di escludere gli statali dalla riduzione delle tasse sugli straordinari, opinione che, con stretta maggioranza (53,4%), è risultata a favore.

Ma il punto cruciale è rappresentato dalle altre due domande. In relazione alla prima ben l’87,3% del campione pensa che l’efficienza della pubblica amministrazione sia un problema centrale per la ripresa del Paese. Si tratta di una percentuale molto alta, ma non sorprendente. Essa esprime la rabbia dei manager italiani che, ben consapevoli di potersi battere ad armi pari con i loro colleghi sul piano industriale, si vedono continuamente penalizzati nei confronti internazionali sul livello di produttività dei vari paesi dalla scarsa produttività dell’amministrazione pubblica in senso lato, dalla magistratura al fisco alla sanità alle pletoriche, ed ora sappiamo anche assenteiste, folle che animano i palazzi di governo a partire da Palazzo Chigi. Ed esprime anche la preoccupazione che il peso di questa inefficienza diventi sempre più gravoso, che il mulo che tiene su l’Italia, la media impresa di qualità, prima o poi si schianti sotto il basto eccessivo.

Dunque anche da questa fonte, certamente responsabile, non di parte, non inquinata da temi di schieramento o ideologici, risuona il grido d’allarme che si alza anche da tante altre parti del Paese. Il Governo ha ascoltato queste voci e ha fatto della riforma della Pubblica Amministrazione uno dei fattori che dovrebbero caratterizzare la legislatura. Ma alla domanda del sondaggio ISTUD che chiede: “riuscirà il governo a rendere veramente efficiente il lavoro degli statali?” (forse era meglio dire: dei dipendenti dell’amministrazione pubblica che comprende ormai anche molti non statali, tipo regionali e comunali, il cui peso e quindi la cui responsabilità è molto cresciuta; vedasi ad esempio, Comune di Napoli e Regione Campana); la grandissima maggioranza (il 72,7%) risponde: no, non ci riuscirà. Devo confessare che l’entità della risposta negativa mi ha sorpreso e preoccupato. La stessa domanda rivolta da Axis Research al campione generale della popolazione adulta ottiene questa risposta: il 47% pensa che certamente o probabilmente il governo riuscirà; il 39% è invece negativo, mentre il 14% non sa. Anche questa risposta è molto prudente, ma qui alla speranza viene data qualche possibilità in più. Perché allora i manager sono così decisamente negativi? Perché sono tanto più pessimisti del resto della popolazione adulta? Questa è la domanda che il confronto tra i due sondaggi solleva e che mi ha indotto a questa riflessione. Il contesto generale non giustifica un atteggiamento così pessimista:

il governo ha fatto della questione una questione cruciale;
il governo può contare su una compagine governativa unita e su una solidità parlamentare che non si vedeva da decenni;
il governo ha affidato la responsabilità dell’operazione a una persona capace e rispettata anche nel mondo manageriale (Renato Brunetta, economista, ministro della Funzione Pubblica). Ugualmente rispettati nell’ambito manageriale sono i due ministri con i quali Brunetta dovrà maggiormente interagire, il ministro del welfare e salute (Sacconi) e il ministro dell’economia (Tremonti);
dal paese sale una domanda molto intensa di miglioramento serio della pubblica amministrazione.

Si sarebbe tentati di chiedersi: se non ora, quando? Se non questi, chi altri mai potrà ottenere dei risultati? Perché allora tanto pessimismo? Certamente il pessimismo è in parte giustificato dai fallimenti storici che si sono andati accumulando in questa area, a partire da Mussolini; dalla consapevolezza che i dipendenti pubblici sono quasi 4 milioni, un esercito capace di vincere tante battaglie (con le famiglie dovrebbe essere una cifra non lontana dai dieci milioni); che sono rappresentati da sindacati potenti e incapaci di qualunque discorso che sappia coniugare interesse a breve dei loro rappresentati e bene comune; che la penetrazione della burocrazia non solo statale e dei suoi metodi nella vita economica è in aumento e non in diminuzione. Ma queste sono nozioni comuni.

La percentuale negativa dei manager è così alta che ci deve essere qualche altra ragione specifica. Credo che la ragione specifica stia proprio nella cultura organizzativa dei manager. Loro sanno che una riforma seria non può incominciare con la caccia ai fannulloni. Questo può andare bene per un articolo sul Corriere della Sera, come fece Pietro Ichino nel suo articolo “Tagli di spesa ed efficienza nel pubblico impiego. Il sindacato e i nullafacenti” del 23 agosto 2006. Ma non per affrontare seriamente un problema di questa portata. Deming, forse il più grande specialista della qualità, amava dire: prima di raccomandare a qualcuno di lavorare di più accertati che cosa sta facendo; può darsi che il fatto che lavori poco sia un vantaggio se sta facendo cose non utili o dannose. E Roosvelt diceva: se vuoi dare una bastonata a qualcuno non dirglielo prima; avvicinati a lui con un sorriso e tieni il bastone ben nascosto dietro la schiena.

Questi attacchi personali e di categoria hanno l’effetto di irrigidire le difese ed esaltare i comportamenti passivi delle strutture burocratiche. Qualcosa del genere è avvenuto al Comune di Milano, dove la burocrazia comunale si è messa sull’Aventino a vedere cosa saranno capaci di fare la pletora di consulenti e amici con i quali il Sindaco ha cercato di aggirare il problema dell’efficienza della macchina comunale. Il risultato è un Comune bloccato e che si avvia verso Expo 2015 con una macchina burocratica pericolosamente imballata. Perché poi scopriamo che abbiamo tutti bisogno di una buona burocrazia. L’esperienza manageriale dice che non si incomincia con la caccia al ladro ma con il capire le ragioni della pletorica inefficienza dell’amministrazione.

Allora troveremo che le cause profonde sono molto diverse dalla fannullaggine dei suoi membri. Esse sono: l’eccesso di presenza pubblica nella vita sociale ed economica; il conseguente eccesso di regolamentazione; la sistematica distruzione delle burocrazie pubbliche e della loro dignità con l’esplosione, ai vertici, delle cariche politiche, con la creazione di strutture parallele (migliaia di società regionali e provinciali); l’occupazione della sanità da parte dei partiti e questo non solo in Calabria ma anche in Lombardia, la creazione di migliaia di società semipubbliche al posto delle vecchie municipalizzate dove si entra solo per appartenenza; una situazione di enorme disparità tra gli stipendi alti degli alti dirigenti a contratto e i normali burocrati; irrigidimenti dei metodi di controllo di natura sostanzialmente formale; un sistema strettamente basato sulla sfiducia anziché sulla responsabilità, sulle sanzioni (poi in genere non applicate) anziché sui premi, sulla progressione di carriera, sul merito, sull’orgoglio di essere servitori di uno Stato serio.

Questi ed altri dello stesso tipo sono i temi sui quali lavorare, con una visione non punitiva ma coinvolgente nei confronti dei protagonisti. E poi bisogna prendere atto della grande articolazione e delle grandi differenze che esistono nell’interno dell’Amministrazione Pubblica. Bisogna operare pezzo per pezzo: la scuola è diversa dalla polizia stradale; la sanità è diversa dagli uffici comunali; l’Università è diversa dalle amministrazioni regionali. Bisogna responsabilizzare i singoli enti, fissando loro obiettivi, parametri, misurazioni di risultati aderenti alla loro specifica attività e monitorare i risultati. Bisogna far fare e non cercare di fare direttamente.

Queste riflessioni non sono dirette a scoraggiare ma anzi a sostenere ed aiutare l’impegno del governo e del ministro. Perché: se non ora, quando? Ma è necessario inserire nel modello un po’ di competenza e di rispetto dei principi organizzativi e manageriali, rinunciando all’idea che problemi così complessi possano essere sistemati da qualche sceriffo che licenzia qualche lavativo.

Ritornando a Deming, questi diceva anche: se la produttività è bassa e la qualità scadente guardate al sistema e non ai singoli. Io ho letto tutto questo nel sondaggio ISTUD condotto tra i manager; ma questa conclusione l’ho poi trovato anche nell’indagine Axis Research sul campione di popolazione generica adulta. Qui alla domanda: “a cosa è dovuta prevalentemente l’inefficienza della pubblica amministrazione”, il 48% ha risposto: a disorganizzazione del sistema; e solo il 33% ha risposto: a dipendenti pubblici fannulloni.

Lavoriamo dunque sul sistema e sui principi organizzativi. Riduciamo la presenza dell’amministrazione pubblica nella vita quotidiana. Riduciamone anche il numero di almeno un terzo sulla base di un programma pluriennale. Ricostruiamo la dignità del “ Commis d’Etat”.Tagliamo le unghie ai partitanti e ai sindacati che trattano l’amministrazione pubblica come cosa loro privata gonfiandola di amici, parenti, amanti.

Puntiamo sull’articolazione e l’aderenza dei modelli organizzativi alle specifiche attività. Smontiamo le duplicazioni che si sono andate accumulando tra ministeri e regioni e altri enti locali. Puntiamo sui migliori, sulla responsabilità e sul coinvolgimento dei migliori. Nessuno sarà mai capace di migliorare la scuola senza coinvolgere e responsabilizzare i professori; di migliorare la sanità (il settore forse più inquinato dai partitanti) senza coinvolgere e responsabilizzare i medici e gli infermieri; di migliorare i servizi comunali senza coinvolgere e responsabilizzare i funzionari che ancora sentano l’orgoglio di svolgere una funzione pubblica utile e rispettata dai cittadini. E ciò a prescindere dai risultati del safari ai fannulloni. La questione è dunque un po’ più complessa.

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Società Aperta è un movimento d’opinione, nato dall’iniziativa di un gruppo di cittadini, provenienti da esperienze professionali e politiche differenti, animati dalla comune preoccupazione per il progressivo declino dell’Italia, già dal lontano 2003, quando il declino dell’economia, almeno a noi, già era evidente come realtà acquisita. L’intento iniziale era evitare che il declino diventasse strutturale, trasformandosi in decadenza. Oltre a diverse soluzioni economiche, Società Aperta, fin dalla sua costituzione, è stata convinta che l’unico modo per fermare il declino sarebbe stato cominciare a ragionare, senza pregiudizi e logiche di appartenenza, sulle cause profonde della crisi economica italiana e sulle possibili vie d’uscita. Non soluzioni di destra o di sinistra, ma semplici soluzioni. Invece, il nostro Paese è rimasto politicamente paralizzato su un bipolarismo armato e pregiudizievole, che ha contribuito alla paralisi totale del sistema. Fin dal 2003 aspiravamo il superamento della fallimentare Seconda Repubblica, per approdare alla Terza, le cui regole vanno scritte aggiornando i contenuti della Carta Costituzionale e riformulando un patto sociale che reimmagini, modernizzandola, la costituzione materiale del Paese. Questo quotidiano online nasce come spin-off di Società Aperta, con lo scopo di raccogliere riflessioni, analisi e commenti propedeutici al salto di qualità necessario